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        新聞動態

        杜絕監測數據造假 多措并舉完善大氣質量排名

        2016-10-31 點擊數:1071

        為防止大氣環境質量排名落后被追責,有些地方采取弄虛作假手段,如何完善大氣環境質量排名制度值得思考。業內人士表示,制定空氣質量排名制度時要考慮同比、環比、橫向比,甚至季節因素等,不能搞“一刀切”,要盡量公平公正公開考核,讓大氣質量排名、末位淘汰制度發揮更大正能量。



          大氣環境質量排名制度實施以來,在推動地方政府開展環保工作、不斷改善環境質量方面發揮了重要作用。但近日有媒體報道,有地方為防止大氣環境質量排名落后被追責,采取弄虛作假手段。如何完善大氣環境質量排名制度?



          效果顯著



          大氣質量排名末位就要追責,這樣主要領導都有了壓力,弄不好就面臨著追責風險。這也使生態文明在強制措施中得到弘揚。



          末位淘汰立竿見影



          睢曉康聶學全(河南·市環保局)



          大氣質量排名,實行末位淘汰、一票否決,這一措施可謂,一定程度上彌補了一些政策的落實不力,把環保從嘴上重視變成了行動上的動真格??梢哉f,這一措施取得了明顯成效。末位淘汰的達摩克里斯之劍懸在每個縣區主要領導的頭上,由此也引發了一場空氣質量指數的白熱化競爭。



          記得前幾年開展秸稈焚燒污染防治工作,全市各縣一經發現火苗,無論大小悉數罰款,而且啟動了問責機制。各縣區嚴防死守、動員宣傳、加班蹲點,每人守好自己的門,每人站好自己的崗,八仙過海顯神通。從措施起初的不健全到健全,終使政府頭痛的秸稈焚燒污染防治工作有了天翻地覆的變化。秸稈焚燒污染防治工作與目前的大氣質量排名有不少相仿之處,末位淘汰的嚴肅性讓各級政府不敢再拿環保不當回事兒。



          事實上,目前推行的環保工作黨政同責、一崗雙責在很大程度上已把環保提到了更加重要的位置,但由于缺乏配套的實施細則,發揮作用的還不是很多。而大氣質量排名末位淘汰在一定程度上成為對當地黨委政府的嚴厲制約。大氣質量排名末位就要追責,這樣主要領導都有了壓力,弄不好就面臨著追責風險。這也使生態文明在強制措施中得到弘揚。



          當然,制度的強制性也面臨著一些挑戰,譬如為了確保排名不落后,一些地方可能采用運動式、突擊式手段,這中間還可能產生為了提高空氣質量指數采取變通手段的問題,也可能產生新的形式主義。但應該知道,只有發現了問題才能改善問題、解決問題,一項政策的實施不能因噎廢食,不能因出現可能的問題而止步不前。



          總之,嚴厲的追責機制一定會取得明顯的成效。對于可能出現的問題可以在實踐中加以解決??纯从心男┎蛔?,及時修復完善,讓環保工作這一涉及民生問題、政治問題的工作,在強有力的措施中取得明顯成效。讓清潔的空氣說話,讓老百姓有環境保護的獲得感,也讓地方政府在新一輪的發展中高揚公信。



          當然,制定空氣質量排名制度時要考慮同比、環比、橫向比,甚至季節因素等。不能搞“一刀切”,不能把歷史問題寄希望在一場突擊戰中解決。要盡量公平公正公開考核,讓大氣質量排名、末位淘汰制度發揮更大正能量。



          有待完善



          不應把環境質量與環保工作割裂開來單獨考核,應結合相關法律法規和其他目標考核,建立生態環境綜合考核體系。



          考核結果不代表全部



          沃飛(華東·督查中心)



          這些年伴隨著環保工作取得的巨大進步,一些地方大氣質量考核壓力之下的焦躁情緒和急功近利心理也在不斷滋生和蔓延。在一些人眼里,考核內容就是環保工作全部,為考核結果歡欣鼓舞或愁眉苦臉,甚至有人不惜弄虛作假。在他們看來,考核結果就如應試教育下的分數,是考量水平、能力甚至成績的標準。



          實際上,根據相關標準,空氣質量指數(AQI)評價指標有6項,都是常規指標。而《大氣污染物綜合排放標準》中規定排放限值的大氣污染物就達30多項。據有關統計,我國已經生產和使用的化學物質有4.5萬多種,其中至少2500種~2900種是有毒化學品。環境中有一些難降解、對人體健康威脅較大的污染物尚不在考核范圍之內。同時,環境質量能否符合感官感受,是否等同環境安全與健康,現有考核也無法給出準確答案。如果單純為了應付考核要求,把考核結果當成衡量工作的標尺,不僅脫離了實際,也辜負了公眾對環保工作的期待。



          考核只是手段,改善環境質量才是目標。所以說,目前環境質量考核不能代表環保工作的全部。環境質量改善不僅需要真實、準確的數據,更要與老百姓的滿意度契合起來,和安全健康掛起鉤來。要堅持問題導向,解決群眾反映強烈的突出環境問題,需要硬碰硬,敢于動真格。政府的科學決策,再加上真金白銀的投入和賞罰分明的落實,讓老百姓看到實實在在的改變,這樣的環境質量成績單才是更完整的,證明工作成績才更有說服力。



          在此,筆者認為,不應把環境質量與環保工作割裂開來單獨考核,而應結合相關法律法規和其他目標考核,建立生態環境綜合考核體系。其中,不僅關注環境質量的變化情況,還要考核地方政府促進經濟社會與環境保護協調發展情況、環境保護決策部署貫徹落實情況等宏觀層面內容,以及群眾反映強烈、社會影響惡劣的突出環境問題的具體處理和解決情況等。



          避免考核排名過度反應



          梁小紅(湖南·市環保局)



          對環境質量進行考核是相關法律法規明文規定了的,也是賦予各級政府的一項基本權利。但是,目前有些地方的對考核排名產生了一些過度反應,并有蔓延之勢。



          由考核排名帶來的過度反應主要有:一是籠統處分。地方黨委政府發現轄區空氣、水等環境考核指標在省、市排名墊底,常常處分相關環保局長或分管專項的副局長。掉帽子挪位子,嚴重的還可能波及政府分管領導等。有地方考核辦法還明文規定,在省里考核排名一名的,將撤職查辦。二是投機取巧。如一些地方在實際工作過程中,一味強調要更換監測站點位置,只對站點周邊進行整治,對站點進行包裝清洗等,把主要精力放在站點,對大氣污染防治計劃實施情況不管不問。有的地方政府或環委會一年都很少調度污染治理工作,更難做到對照行動計劃予以檢查落實。三是弄虛作假。個別地方不惜對空氣自動站點下“狠手”,直接弄虛作假,更改數據。



          筆者認為,過度強化考核問責既傷害工作熱情,又扭曲了考核公正性。為了盡量減少考核排名帶來過度反應,應從多方面入手增強考核的科學性。



          綜上所述,排名靠后就摘帽子、挪位子,違背了考核工作根本出發點和落腳點,應該堅決予以固本溯源,使考核回歸到持續改善環境質量本意上來。



          應放在空氣質量改善上



          叱狼(網友)



          對空氣質量實施考核并排名,初衷無疑是為了鞭策空氣質量較差地區引起重視,強化措施,加快提升空氣環境質量。但問題有兩面性,即便在同一地級市,各縣區在經濟社發發展情況、自然環境基礎條件等方面也千差萬別。有的縣區工業企業相對較少,自然林木、濕地資源豐富,往往即便不用下太大力氣,空氣質量排名依然可以名列前茅,因此,這樣的排名有時難以促動空氣質量較好地區再接再厲。



          換一個角度,從更大范圍說,對于工業集聚、周邊自然條件不利于空氣流動的內陸地區,無論如何狠下苦功,恐怕到后都難以達到沿海地區的空氣環境質量。環境質量排名落后者或許將永遠落后,這恐怕會挫傷他們推進工作的積極性。



          環境質量是根本,環境保護工作要以改善環境質量為核心。由此說來,我們不能只關注當前環境質量現狀,要把更多的目光聚焦在空氣環境質量改善方面。個別地區僅僅對空氣質量現狀排名進行考核,不僅有失公允,而且也無法準確考出環境質量改善情況。因此,筆者建議,不妨把環境質量現狀排名作為一項參照,將考核內容主要放在空氣質量改善幅度上。



          外環境不會說假話。在開展空氣環境質量綜合整治中,哪個地區干得多做得實,哪個地區說一套做一套、打太極,空氣質量改善幅度都能真實反映出來。實現藍天碧空是一場持久戰和攻堅戰,不可能一蹴而就,需久久為功,持續發力。說到底,實干才是硬道理。因此,對于空氣質量現狀排名雖然靠后但改善幅度大的地區,要突出表彰、點鼓勵,促使其以更大的魄力、更狠的措施深入推進。反之,對于空氣質量現狀排名依然靠后而且改善幅度不夠明顯的地區,要嚴肅批評責罰,迫使其高度重視,扎實推進環境綜合治理。而空氣質量排名靠前的地區,也不能驕傲自滿,養尊處優,要因地制宜制定空氣質量改善量化指標,強化定期考核,不能按時完成任務的,也要通報批評,以此確保全區域空氣環境質量“再上一層樓”。



          對空氣質量實施考核,自然要把AQI指數升降程度作為主要依據,但筆者認為,也要把投入資金、工程項目以及老舊車輛淘汰、VOC整治、揚塵污染治理等實實在在的工作措施融入考核內容。畢竟有些措施未必能夠在AQI指數上立即完全顯現,而且即便見效也未必能夠達到理想化狀態。



          總而言之,對空氣環境質量進行考核,要衡量,綜合判斷,要力爭通過考核讓落后地區鼓足干勁“比學趕超”,讓地區不敢懈怠,繼續爭先,進而實現空氣環境質量總體改善。



          監測數據要真正反映公眾感受



          谷亨堅(浙江·縣環保局)



          環境質量的改善是公眾和政府的共同期待。如何使監測數據能夠真正反映出公眾感受,一方面,要科學設置大氣的監測布點,完善監測方法;另一方面,要改變地方政府的壓力來源,促使他們真正采取措施,改善轄區內的環境質量。



          首先,大氣監測站點布設要充分考慮公眾意見,解決大氣環境“測不準”問題。新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》將空氣質量改善納入地方政府考核,空氣質量的排名直接影響各級領導干部的政績。由于空氣質量受監測點布設的影響較大,出于自身利益的考慮,有的地方政府在點位的設置上想方設法使監測點布設在空氣質量較好的區域。而公眾希望了解自己生活城市的環境質量是否對健康構成威脅,希望監測數據真實反映空氣質量。因此,大氣監測站點的布設要充分采納公眾的意見,對公眾認為有代表性的區域布點監測,堅決撤銷沒有代表性的監測點。監測布點的設置要根據公眾的意見定期進行變更,或根據季節更換,努力在大氣監測站點的布設上求真。



          其次,大氣監測方法要科學透明,解決監測數據“信不過”問題。由于對大氣的監測技術性較強,部分監測設備昂貴和精密,監測點的硬件設置更多地考慮安全性,有時忽視了監測設施的公共服務產品屬性,往往缺乏公眾監督,這為數據造假提供了機會。因此,除部分重要儀器外,大氣監測硬件設施運行要堅持開放性,使公眾像用自己的眼睛一樣感受、了解空氣質量。同時,除部分涉及商業秘密的數據外,所有參數也要公布于眾。對參數設置中需要的技術知識也要對公眾普及。



          第三,轉變環境質量排名的壓力傳導方向,解決監測數據“只唯上”問題。由于一些地方的環境質量排名與地方政府的政績掛鉤,致使一些人不惜鋌而走險,在數據上做文章,把“對環境質量負責”演變為“對數據負責”,把“改善環境質量”演變為“改善監測數據”。要轉變環境質量排名的壓力傳導方向,把來自上級的對地方政府的考核壓力,轉變為來自公眾的更廣泛的社會壓力。這種隱性的壓力,加上科學、透明的考核制度,可能比單純的“大氣環境質量排名與位子、帽子掛鉤”更有效。



          利用大氣環境質量排名促進大氣污染的治理成效無可非議,而且很有必要。但利用監測數據作為大氣環境質量排名標準時,對數據的科學性、合理性需要監督和考核。



          大氣質量考核應公開公正科學



          史春(安徽·市環保局)



          個別地方為了通過大氣質量考核,不惜鋌而走險,采取數據造假的手段。為避免大氣質量考核作假,筆者建議,在大氣質量考核方面應公開、公正、科學。



          廣泛宣傳大氣質量考核作假就是違法,要承擔相應的法律責任。不少人認為,大氣質量考核作假頂多是違紀,不會承擔相應的法律責任。其實這種認識是錯誤的。環保法第六十五條規定,對在有關環境服務活動中弄虛作假的環境影響評價機構、環境監測機構以及從事環境監測設備和防治污染設施維護、運營的機構,除依照有關法律法規規定予以處罰外,還應當與造成環境污染和生態破壞的其他責任者承擔連帶責任。第六十八條規定,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員,進行篡改、偽造或者指使篡改、偽造監測數據的,要給予記過、記大過或者降級處分;造成嚴重后果的,給予撤職或者開除處分,其主要負責人應當引咎辭職。如果地方政府為完成年度目標任務,干預、偽造數據的,按照國務院“大氣十條”第二十八項的要求,監察機關要依法依紀追究有關單位和人員的責任。



          采取針對性的措施防止大氣質量考核造假。在防范數據人為造假方面,要科學設置多層關卡:第一關,遠程監控。一旦有的地方關鍵參數有異常,上級環保部門監控平臺會自動報警,環保部門應派人檢查。第二關,開展飛行檢查、交叉檢查等。飛行檢查,即在不通知當地環保部門的情況下,上級部門派員直接去站點突擊檢查,交叉檢查是不同省市之間的互查。第三關,當周邊城市都處于重污染狀態時,如果某一城市的站點數據明顯異于其他城市,上級部門應派員去現場進行核實。第四關,在大氣采樣器設備周邊安裝多個監控攝像頭,保證360度無死角,進行不間斷的監控,并與上級環保部門聯網。



          大氣質量考核應接受公眾監督。公開就是把大氣質量考核的過程和結果放在陽光之下,向社會公開,接受公眾監督,使人不敢造假。公正就是要全國各個站點采用的采樣儀器設備統一配置,采取統一的監測方法,采用統一的布點規則進行考核,使人不能造假。建立科學的考評體系進行考核,使人不想造假。



          大氣質量考核要與當地環境執法結合起來。大氣污染是否嚴重,往往與當地執法力強弱、處罰是否到位有直接關聯。建議多部門聯動,把大氣質量考核與當地環境執法結合起來。



          大氣質量考核要與環保督察結合起來。大氣污染嚴重與否,往往與當地黨委政府是否重視環保有直接關系。建議開展環保督察時,把大氣質量考核的內容列為督察的一項重要內容,認真查一下大氣污染防治黨政同責、一崗雙責的落實情況。



          對策建議



          不妨把環境質量現狀排名作為一項參照,將考核內容主要放在空氣質量改善幅度上。



          用歷史視角和發展眼光看排名



          李國軍(遼寧·省環保廳)



          城市空氣質量排名自推行以來,引起社會強烈關注,對一些地方的大氣污染防治也起到了積極的推動作用。但不宜將環境空氣質量排名的作用過度放大,把排名作為區域環境質量和污染防治工作考核的單一依據,僅僅依據一個排名就對一個地區采取約談或者限批等嚴厲的制裁措施。應該用歷史的視角、發展的眼光看問題,不能把昨天的欠賬全部算到今天,輕易抹掉一級政府為改善環境空氣質量所付出的所有努力。這既不客觀也不科學。



          當前,國家已經確立“以生態環境質量改善為核心”的治理理念,也正在構建“以環境質量改善為核心”的目標責任考核體系。特別是隨著水、氣、土“三大戰役”的全面開展,對大氣、水環境和土壤的質量管理考核配套辦法也會相繼出臺。對此,省以下地區應加強考核體系的頂層設計,確保環境質量管理考核的科學性和體系內在邏輯的一致性。



          首先,應整合現有環境管理考核的相關辦法,構建科學的環境質量管理考核體系。以大氣為例,近些年各地區包括省級、市級甚至個別縣級都出臺了《環境空氣質量管理考核辦法》,有的制定了《大氣污染防治考核辦法》,有的建立了城市空氣質量排名公開制度。這些舉措為推動環境質量改善發揮了積極作用,但是數量偏多,且內容互有交叉。僅一個空氣質量就有這么多考核辦法,那么隨著“水十條”和“土十條”的推進,市縣基層政府將處于各式各樣考核的重重包圍之中,疲于奔命,顧此失彼。因此,建議加強環境質量管理考核的頂層設計,從國家或省級層面出臺統一的環境質量管理考核辦法,同時針對水、氣、土等不同要素制定科學合理的考核指標、考核權重和獎懲機制。各市或省管縣可依據省級考核辦法制定具體獎懲措施,其他不宜再層層制定。



          其次,應適應垂管改革帶來的環保機制體制變化,規范環境質量排名制度。國家層面應逐步建立城市空氣質量排名、城市水環境質量排名以及城市土壤環境質量排名等制度,從而構建起全要素、最權威的全國城市環境質量排名制度體系。建議國家層面進一步加快環境監測網絡建設,在現有排名僅公布前十名和后十名城市的基礎上,建立涵蓋所有地級以上城市的環境質量排名制度。省級層面應建立涵蓋轄區內所有縣(區、市)以上的環境質量排名制度。市縣以下不宜再建立排名制度,避免重復設置,確保排名制度的規范統一和權威有效。



          大氣質量考核要因地制宜



          李典才(廣西·市環保局)



          由于各地所處的地理位置不同,工業布局、產業結構不同,人口密集程度不同,經濟發展的速度不一樣,先發展的城市先治理,后發展的后治理。對此,筆者建議,大氣質量考核要因地制宜,不能搞一刀切,齊步走。由于各城市開展PM2.5監測的時間先后不同,同期監測數據難以對比。因此在大氣質量考核中,要注意把握以下3個方面。



          一要明確對不同地區的考核標準??己说臉藴屎蜅l件不同,得出的結果也不一樣。以廣西為例,根據國務院《大氣污染防治行動計劃》,2017年前,國家對廣西城市空氣質量改善,只考核PM10指標。國家要求廣西到2017年PM10年均濃度比2012年下降5%以上。大氣質量考核應針對不同的地區制定出不同的考核標準,只有明確考核的標準,才能便于統一的評價和排名。



          二要尊重當地的歷史監測數據。一個城市空氣質量的好壞,要靠監測數據來支撐,靠數據來說話,只有真實的監測數據才有說服力。因此,在考核時,要核查歷史的數據,看往年的數據與當年同期相比有無發生變化。這個變化是往好的方向發展還是往差的方向發展。如果與往年同期對比,優良天數越來越多,AQI指數越來越小,說明當地政府已經采取措施,污染狀況有明顯改善。要尊重歷史數據,從比較中得出結果。



          三要區別對待不同的城市和分管領導。城市的發展是隨著經濟的發展而變化的,但因歷史原因,有的老企業仍在人口密集的城區,這些企業對空氣質量產生極大的影響,因此,要區別對待這些發展中的城市。同時,在考核分管環保領導時要區別對待,客觀評價,對任期內改善空氣質量做出貢獻的給予肯定。對任期內空氣質量排名靠后的,要查明原因,分清責任,實行區別處理,以免挫傷大氣污染防治工作的積極性。



          堅持定性考核與定量考核相結合



          陳文藝(福建·市環境監測站)



          環境空氣質量排名可以在一定程度上直觀反映出一個城市的總體環境空氣質量水平,是城市環境空氣質量的晴雨表。但排名不能全面反映環境空氣質量水平。排名顯示的環境質量狀況可能和公眾的直觀感受存在一定差別,同時,也難以直觀反映當地政府、企業為改善環境空氣質量所付出的努力。



          筆者認為,目前一些地方環境空氣質量綜合指數的排名以及在排名基礎上的獎懲機制,可能導致排名靠前的城市政府及相關部門、企業安于現狀,進而影響了其采取措施進一步改善環境空氣質量的積極性。而對于排名靠后的城市,一方面,由于環境質量的改善、排名的遞升并非朝夕可達,導致他們可能滋生悲觀、畏難的情緒,致使有關污染防治工作停滯不前。另一方面,由于決定排名的大氣環境質量相關數據存在人為可控的因素,他們可能將工作重心放在優化監測點站的布設、在監測站周邊進行局部重點防治等見效快的面子工程上。甚至鋌而走險,走上干擾采樣口或周圍局部環境,人工操縱監測儀器設備,篡改、偽造或指使篡改、偽造監測數據等違法道路。



          因此,當前有必要進一步完善考核機制,推動環境空氣質量的逐步改善。要建立并不斷完善基于城市環境綜合管理水平及大氣污染防治任務、工程任務落實情況等方面進行分類考評和獎懲的機制??己烁鞯毓I污染防治、揚塵和面源污染管控、燃煤污染防治、機動車污染防治、輿論宣傳、資金投入等保障措施,預警應急、執法監管等切實能有效改善環境空氣質量的工作任務的落實和完成情況。堅持定性考核與定量考核相結合、總體目標與分項工作相結合、部門監管與群眾滿意度相結合的原則,進行月檢查、季度督查、年度考核和黨委、政府主要領導離任審計考核,并根據考核結果,對照環境保護“黨政同責”“一崗雙責”的要求,給予相關責任單位、責任人相應的獎懲。

        來源:中國環境報

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